消费导刊

李甫生  刘桂文  杨香军
中共郴州市委党校
 
作者简介：李甫生（1964-）湖南嘉禾人，中共郴州市委党校科研处副教授，研究方向：党史；刘桂文（1971-），中共郴州市委党校经济教研室副教授，研究方向，产业经济学；杨香军（1979-），湖南永兴人，中共郴州市委党校经济教研室讲师，研究方向：福利经济学。
 
摘  要：养老服务业是一项夕阳产业，也是一项朝阳产业，发展前景广阔。当前郴州养老服务业发展主要存在供需矛盾突出、服务人员不够、社会力量参与不足、医养融合发展滞后等问题。要发展好养老服务业，必须发挥政府与社会的力量，政府要加强顶层设计，创新政策，积极引导民间力量。
关键词：养老服务业  朝阳产业  医养融合
 
养老服务业既是一项事业，也是一项产业，事关社会和谐稳定发展。大力发展养老服务业，有利于形成社会化的养老服务体系，满足社会日益增长的养老服务需求，也对稳增长、促改革、调结构、惠民生，缓解由于经济下行带来的社会压力具有重要现实意义。
 
一、郴州市养老服务业发展面临的主要问题
（一）养老服务供需结构性矛盾突出
截至2014年年底，郴州市共有养老床位数14500张，全市每千名老人拥有床位数19.3张，不仅低于27.2张的全国平均水平，与先进城市相比差距也较大，如青岛市34张、苏州市37.6张。郴州中心城区老年服务设施建设明显滞后，中心城区已建成运营的只有1个社会福利院、3个老年公寓（民办），且设施规模小档次低，只能提供简单生活服务，而护理康复、精神慰籍、文化娱乐等服务功能亟待加强，远不能适应有入住意愿老人的养老服务需求。社区居家养老服务配套设施匮乏，服务实体和专业服务人员也较缺乏，投入方式、服务内容、运行模式、管理办法还不成熟，能为老年人提供的服务也十分有限。近年来虽然加强了农村敬老院建设和管理力度，取得较大成效，但农村敬老院一部分用于解决五保老人集中供养问题，暂时空余部分可有偿解决有入住意愿的农村空巢老人养老，但要服务更多的老人缺口较大。而且由于多数农村敬老院和民办养老公寓设施落后、服务跟不上，一些老人宁愿在家也不愿去住敬老院，床位利用率普遍较低。
（二）养老服务政策扶持力度有待加强
近几年，我市出台了一系列的养老服务优惠政策，但政策扶持粗线条，投入总量不足，支持力度不强，落实难度较大。如长沙市对社会力量兴办的养老机构按每张床位新建1万元的标准给予补贴，而我市自2009年以来一直是补贴3000元。养老设施建设缺少规范化指导，养老服务设施建设未与城市发展、规划、建设同步，区域布局和配套设施不均衡，养老服务产业化、专业化、规模化程度低，养老服务质量不均衡，尤其是中心城区养老服务明显滞后。居家养老服务中政府购买服务的对象比较狭窄，对服务组织和服务队伍建设的扶持有限。养老服务业与休闲旅游和健康养生等相关产业的融合发展政策也存在缺失。此外，因相关配套政策不够完善，政府在土地、资金、保险等要素保障方面支持力度有待加强。
（三）社会力量参与程度较低
人口老龄化的加快使得单纯依靠政府投入和经办来发展养老事业的方式越来越不能满足日益增长的养老服务需求，尽管从中央到地方提出了一些诸如“民办公助”、“公办民营”、税费减免等政策优惠原则和鼓励办法，但原则性较强，落实难度较大，支持力度不大，吸引力还不够，很大程度上制约了民办力量的参与和发展。目前正在运营的4家民办养老机构，因政府给予的政策优惠少，医护、防滑、无障碍设施等配套设备受资金或政策影响而无法一次性到位，难以有效承担失能、半失能老人，真正能掏出钱又愿意在老年公寓颐养天年的老人又嫌民办养老机构条件差而不愿意入住，这样就造成了民办养老机构入住率低的尴尬境地。民办养老机构存在“四高”现象，即投入成本高、安全风险高、经营成本高、营运难度高，从而导致社会各方观望的多，介入的少。从整个养老服务体系的建立和养老服务业发展的趋势来看，缺少民间资本的加入，将会成为我市养老服务业体系建设的短板，对养老服务业的发展将会造成不利的影响。
（四）医养融合发展严重不足
推动医养结合是我国推进养老服务体系建设的一项重点任务，既要为居家社区养老的老年人提供健康管理等公共服务，也要为入住养老机构的老年人，特别是慢性病老人、恢复期老人、残障老人以及绝症晚期老人提供养老和医疗相融合的服务。然而我市医养结合的支持政策实操性不强，医养资源整合乏力，医养合作机制较为落后，医养服务“碎片化”，健康养老需求矛盾突出，特别是在为失能、半失能老人提供医养一体服务等方面严重不足。这不仅增加了老年人健康养老的负担，而且还增加了全市医保支出的负担，于民于国均不利。
（五）养老服务人员队伍建设滞后
养老护理人员社会地位不高，工作时间长，劳动强度大，护理心理压力大，工资待遇低，难以吸引年轻、身体健康且有一定专业文化素养的人员加入护工行列，护理人员尤其是专业化护理人才招聘十分困难，留住也很困难。现有的养老服务人员一般是农村来的临时工或下岗女工，文化素质偏低，且缺乏必要的职业技能训练，只能从事一些日常生活照料服务，康复、保健、精神慰藉服务等难以有效提供。目前除了少数社会福利机构有为数不多的人员经过专业培训外，大量从业人员没有受过专业培训，特别是农村敬老院和民营家政服务机构对养护人员、居家养老服务人员的专业培训明显不足，不少养老机构存在管理不规范、服务不专业等问题。
 
二、加快我市养老服务业发展的建议
（一）科学合理规划, 加快推动养老服务业发展系统化
科学编制养老服务设施布局专项规划，使其与城市建设、市政基础设施建设、公共服务设施建设与土地等规划相衔接。当前，各县市区都在都在着手制定十三五规划，建议全市各县市区在“十三五”规划中把养老服务业作为一个重点和亮点，把养老服务业纳入各地经济社会结构调整中，组织发改、人社、民政、财政、国土、税务等部门组成联合课题组，对养老服务业发展情况开展一次调研，摸清全市老龄人口状况和产业需求。在此基础上，对未来的发展趋势分时段进行科学预测，尽快编制发展养老服务业的远、中期发展规划方案，合理确定发展目标，以规划来引领养老服务发展。切忌不顾社会需求，一哄而上，浪费资本资源。
（二）加大财政投入，充分发挥政府“保基本，兜底线”养老服务作用
公共财政支出应当向养老服务领域倾斜，加大农村敬老院、城市福利院和社区养老、居家养老服务的投入力度。将养老服务事业经费纳入到各级财政预算并建立动态保障机制，切实解决城乡三无、五保、高龄、独居、空巢、失能和低收入老人养老等突出问题，强化政府兜底责任。加强政府购买服务力度，探索建立“养老代金券”，实现政府购买服务社会化的转变。加大养老“公共服务”支持力度，对托老性质的日间照料机构、城市社区居家养老服务中心和农村老年人互助照料活动中心给予一定扶持。充分发挥财政资金的导向作用与乘数效应，支持社会力量参与养老服务。
（三）加大政策扶持，让社会资本成为养老服务业的主体
要建立现代养老服务业，必须充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，将养老服务领域全部向民间资本开放，调动社会力量兴办养老服务业的积极性，激发各类服务主体活力和内生动力，逐步使社会力量成为发展养老服务业的主要力量。目前，我市社会力量对于养老服务业有兴趣，但由于相关政策因素，不敢轻易涉足，尚处于观望的态度。对于鼓励民资参与养老服务业，今年二月，国家十部委已专门发文《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》(国发〔2013〕35号)，另外青岛、宁波等地也专门出台支持社会资本参与养老服务业建设的相关办法，我市要也应尽快出台鼓励扶持民办养老机构的办法，着重在社会融资、土地供应、医疗服务、税费优惠、政府补助、政府购买服务等方面解决民办养老机构的困难和问题。
（四）加快顶层设计，积极推进医养结合新业态
加大制度创新力度，将整合分属人社、卫生、民政部门现行的医疗保险、医疗服务与养老服务支持政策，形成支持健康养老产业发展的合力。大力学习省内长沙、湘潭医养结合的一些新作法，新模式，尤其是湘潭第六人民医院，属于省部共建的医养结合示范点，树立了全省及至全国标杆。卫生管理部门要促进医疗资源进入养老机构、社区和居民家庭，支持有条件的养老机构设置医疗机构，要探索医疗机构与养老机构合作新模式。乡镇卫生院、农村卫生室、社区卫生服务中心应当为老年人建立健康档案，建立社区医院与老年人家庭契约服务关系，开展上门诊视、健康查体、保健咨询等服务。对于养老机构内设的医疗机构，纳入医保定点范围，入住的参保老年人按规定享受相应报销待遇。
  （五）引导培育市场，加快推动养老服务业发展产业化
一是明确行业发展思路。养老服务产业主要包括老年家政服务业、医疗护理业、老年教育、老年文化体育、老年咨询、休闲娱乐业、老年用品等行业。我市养老服务产业还处于起步阶段，下一步要以事业促产业，以产业带事业，逐步提高养老服务产业增加值在GDP和服务业增加值中的比重。根据我市老年人年龄结构、身体健康和服务需求，重点推动老年教育、文化娱乐、休闲旅游、金融保险等养老服务产业发展。二是开发养老服务产品。支持企业积极开发安全有效的康复辅具、食品药品、服装服饰等老年用品，开发老年住宅、老年公寓等老年生活设施，引导和规范商业银行、保险公司、证券公司等金融机构开发适合老年人的理财、信贷、保险等产品。三是培育养老产业集群。抓紧研究制定促进养老服务产业发展专项规划和扶持产业发展的优惠政策措施。鼓励发展养老服务中小企业，扶持发展龙头企业。充分发挥我市森林覆盖率高、空气清新、水质丰优、交通便利的区资源优势，吸引社会资本投入建设3—5个功能突出、特色鲜明、辐射面广、带动力强的休闲养生、特色医疗、文化教育、科技服务养老基地，打造一个具有“湘南林邑”特色的养老新模式，引领全省养老服务业发展。
（六）引育提升人才，加快推动养老服务业队伍专业化
 一是开展学历教育。积极鼓励高职院、郴州技术学院等大、中专职业院校开设老年服务与管理、老年康复、老年社会学、老年护理等专业，培养不同层次的管理与服务人才。二是加强从业人员职业技能培训，落实持证上岗。依托大中专职业院校或社会培训机构，开设养老服务培训基地，督促养老机构或社区组织相关人员参加在职培训、职业进修，特别对文化程度较低，但有较强实际动手能力的“4050”护理人员，由政府提供资金免费培训，并将培训、取得职业资格证书与从业人员工资晋级相结合。三是培育养老服务的社会志愿者队伍。专业志愿者主要是熟悉老年护理知识和技能的专业人员，非专业志愿者既可以是各行各业的中青年人，也可以是身体状况较好的低龄老人，以低龄老年人志愿服务高龄老人，服务过程中更容易与受助老人沟通与交流。
 
参考文献：
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