消费导刊

目标管理理论在乡镇政府中的建构研究
 
孙兰婷  黑龙江大学研究生学院
 
基金项目：2016年黑龙江大学研究生创新科研项目立项《我国农村基层政府存在的权责困境及其破解之道》的研究成果。
 
 
目标管理作为一种现代化管理方法，在企业和公共行政部门都有其发挥的空间，吸取其在企业中的不断成熟和完善的优点，将其运用到乡镇政府行政体制的建构中来。本文简单阐述了目标管理的基本含义和引申含义，针对乡镇政府的特殊化地位和行政行为的实际行使情况，强调了目标管理理论在乡镇政府中的重要性，也在其运行中产生和即将会产生出的主要问题进行总结和前瞻，从而归纳出运用目标管理理论有效建设乡镇政府的措施，进而把目标管理依据实际情况，充分应用在基层乡镇政府的建设中，使其发挥出在我国整个行政体系中的奠基石作用。
面对全球化经济和政治的迅猛变迁，我国的发展突飞猛进，国际地位不断上升，这就对我国行政机关的要求越来越高，如何提高城市间的竞争力，提高基层行政机关的绩效，使行政体系的运行更具有全局化的效果，利用恰当高效的管理理论更好的发挥基层行政组织在经济建设和社会发展中的作用，是近年来我国行政体制不断改革面临的重要问题。目标管理理论的产生和成熟恰好解决了基层行政机关改革中遇到的瓶颈，有利于调整基层行政结构，合理有效地进行行政行为，完成行政目标。
 
一、目标管理的基本含义及引申义
（一）基本含义
“目标管理”一词在企业中应用而生，其基本的含义“是现代企业经营者在生产经营过程中，依据企业目标对企业生产经营活动进行管理和控制，并组织全体职工共同为之实现的一种新型的卓有成效的综合管理技术。”^①目标管理理论是最广泛地动员全体职工，参与管理、上下协调、彼此合作，进行自我控制，自我评核，最大限度地调动员工积极性，以实现整体目标的管理科学。
（二）引申义
目标管理在企业中运用的不断成熟和完善，使其具备了在行政体制中大展身手的基本条件，尤其是在乡镇政府这种基层组织中更加具有一定的实际操作性和实践意义。
政府部门的目标管理可以定义为一种参与式管理方法，是试图通过制定科学的目标体系、全面彻底的目标落实、目标评价和监督等环节来确定一种有效的行政管理方法，克服行政组织在行政管理中目标不明确、评价标准缺乏、对行政组织的监督不力、甚至行政管理方法欠缺等问题，并且激励全体工作人员参与工作目标的制定和分解，它可以减少对工作人员过多的限制和干预，实现自我控制，以保证政府部门总体目标的实现过程。
 
二、目标管理在乡镇行政中的重要性
乡镇的环境具有多维视角的特征，其内涵可以从政治学、行政学、社会学、经济学等角度进行多种诠释，本文引用公共管理学的研究视野，将乡镇定义为“共同治理农村社区范围内公共事物的各利益相关主体组成的合作有机体”^②。
（一）有利于保证基层组织在行政体系中的根本地位
乡镇政府是最基层的一级政府，它的任务是根据党的方针政策和国家的法律法令去直接领导农村的政治、经济、文化和其他各项工作，目标管理理论的应用能够使其具有一定的目的性，以乡镇党委为核心的乡镇组织在实施管理时应当遵循一种价值取向原则，即服务原则、公正原则、廉洁原则、民主管理原则、责任原则，有目的，有规律地更好的将中央和上级政府决议、指示亲自实践，具体实施，才能落实到实处，真正的贯彻执行，才能起到在我国行政体系中的奠基石作用。
（二）有利于维护服务于群众的理论宗旨
政府部门的根本理论宗旨应当是全心全意为人民服务，尤其是基层政府，它直接面向于村民百姓，必须深入群众，了解群众所需，目标管理的不断渗入和应用可使基层政府的工作人员清楚部门的阶段目标和终极目标，也将以往传统政府精英黑箱式的操作转向公众参与式的操作，从目标中寻求动力，努力维护群众的根本利益。
（三）有利于提高乡镇政府在行政中的基本活力
企业中的“以人为本”理念的灌输尤为重要，同样的，行政部门中的“以人为本”不可忽视，既应明确人民公仆的身份，也要运用各种理论充分调动工作人员的积极性和主动性。为了更好的提高政府的工作效率，提高政府在公众心目中的形象，使政府政策规定的落实能够有效的起到作用，目标管理理论在基层行政部门的应用还可缩短无效率的行为过程，使中国的乡镇行政管理从传统走向现代，使其在行使行政行为是不断充满动力和活力。
 
三、目标管理在乡镇政府行政运行中存在的问题
目标管理理论在行政中得以不断应用的今天，也同样在地方政府和基层政府中试探前行，但由于目标管理理论仍然在现阶段不断变化的经济政治文化大范围内随之影响，而且在行政部门中的应用还未成熟，更多的方式方法属于摸索着前进，也未能出现良好的提高工作效率且管理合理性的有效措施，还需要进一步的探究，且在摸索过程中出现了多种阻碍乡镇行政的执行和政府发展的问题，同时也针对目标管理在其他基层政府广泛应用中将会出现的问题引以为戒。
（一）目标管理的实施更多流于形式
乡镇政府作为最基层的组织往往接受了太多来自中央和地方的政策指令，为了达成所谓上级单位制定的“目标”而不切合实际订立各部门目标，在目标管理中强化了目标而淡化了目的，以为有了目标管理就能上去了，就是所谓的应用了目标管理的方法，其结果大多制定的目标墙上挂挂、纸上写写、口头说说，形式主义异常严重，也使得部门的工作人员觉得目标只是个幌子，没有实际的约束力和可实现性。
（二）基层政府诸多目标难以量化
对于政府部门这个庞大的组织而言，许多目标（如效益、服务、质量）都是模糊的，难以将其量化，基层政府所牵扯的实际情况的变动较多，直接面向农民群众，其目标具有太多的多变性和可调控性，许多服务性产出具有无形性的特征，政府的大多数政策的实行缺乏价格信号和“消费者”的自由选择，所以难以将这些目标进行量化的测定。
（三）目标的先进性和现实性尚未统一
在进行目标管理中，要达到提高效率的目的，目标本身必须既先进又可行，目标的制定应当不易太高或太低。然而作为基层单位的乡镇政府设立的目标往往全无实用性，仅仅为了迎合上级机关单位的政策指令，并没有针对地方特色和特殊性做出实际的措施，给各部门工作人员制定出根本完成不了的目标，完不成目标的惩罚也使得更多的工作人员自尊心和自信心受挫，工作中全无动力，也会将附加情绪带到前来办事的百姓身上，以致目标任务完不成，服务质量上不去，工作业绩上不去，政府形象也就跟着上不去。
（四）干部队伍知识水平偏低
在基层政府干部队伍中，年龄层偏高，学历水平偏低，知识储备量偏少，对现代管理的方式方法大多理解不足，专业的技术人员和管理人员的匮乏致使目标管理的推行力较差，目标信息也往往在政府部门上下传播过程中的失真或漏损，在传统信息传播体制下，某些执行机构由于自身的认识偏差——“个人偏好”，存在着利益趋向及沟通渠道的障碍，导致信息失真率较高，下情无法上达，而高层领导在决策订立目标时缺乏一定的知识理论性，同时也使大量关于政策效果的反馈信息经常不能顺畅全面进入传输渠道，或是进入传输渠道却不能进入决策过程，亦或是信息在传输过程中经过人为不当过滤造成信息流失等等，从而严重影响了行政效率。
 
四、完善乡镇政府管理责任机制的举措
新公共服务旨在以最大的效率更好的服务于公众，就应当充分完善公民回应，公民参与等路径，完成政府与公众之间双向度的互动回应。
（一）加强法律规范，完善责任机制。进一步完善法律法规，依法对行政主体的行政人员进行约束，加大执法力度，维护法律评判标准的公正性，从法律和行政体系上明确人员的权限和责任，使其在责任缺失时没有借口可依，平等地尊重、倾听、预见每个公民的利益诉求。
（二）建立回应机制，促进公民参与。在政府实行公共服务的过程中，政府对公众的需求和所提出的问题应到做出积极敏感的反应和回复的过程，注重公众的需求，注重公众的参与。我国目前行政责任的回应性过差，其原因有三，一是政府的信息公开采取“避重就轻”政策，只是让民众了解鸡毛蒜皮的小事；二是公众对待政府信息公开没有采取足够的重视态度，对时事政策缺乏敏感度，等到出现问题才会去溯源制度政策的可行性和实施性，回应意识和回应效率过差，三是一些政府行政人员意图将政府回应做到基层，但只是表面体察民意，深入群众，实则流于形式，装腔做样。应当建立“公众—政府—公众—政府”循环往复的回应机制，充分吸纳，综合考虑，反复权衡，及时反馈，追加服务各方面多元化的利益诉求，从而达到公民参与政务，了解政府。
（三）重视信访工作，确保政务透明。在时下的信访治理体制中，应当加强对地方政府和基层代理人监控的办法，促使他们重视信访工作，缓解上层的信访工作压力。同时，也会存在“上访钉子户”采取踩线不越线的“走钢丝”策略的现象，从而有效地规避国家权力的束缚，消解国家基础权力效能。这就要求行政人员明确国家职能定位，摆脱不合理上访者利用国家意识形态上的缺陷对政府权力实施形成制约，减少一些群体抢占他人利益或者向政府争取不合道义情理的好处现象的发生，是政府信息公开透明，能够被公众所掌握，责任人承担相应责任，维护公民的合法正当权益。
（四）强化网络载体，重塑政治权威。开启政府的网络政治动员模式，加强网络信息安全的维护，一方面确保公民时刻了解政府信息动态，另一方面也要防止其他群体利用网络对我国政府信息的恶意诋毁和虚构，“权威性、合法性、品行构成了‘层级型’的品牌信源特征，这种品牌特征要么在作为一种消解网络平权的力量、助长着某些主流信源的‘超级信源’能力，要么则使得普通意义上的信源沦为‘亚信源’型的芸芸众生。”^③国家和政府主导下的主流信源一定可以成为网络空间的“超级信源”，受到网民关注，取得民众的信任，从而重塑政府的公正和权威。
 
五、如何在乡镇政府中实行有效的目标管理
在把握目标管理的实质含义和引申意义时，探究目标管理在实际运用中遇到的各种问题，且在乡镇政府的政策执行时存在的若干问题，提出了以下集中有效实际的办法，使乡镇政府在实践中能够更好的运用目标管理理论，提高效率，提高政府服务力。
（一）整体把握目标，综合设计方案
在行政管理过程中总目标的制定和各个分目标要形成一个统一、和谐、有机的整体，目标管理不是简单的分解和归纳，要有一定总的目标的方向，进而形成相互配合、层次分明、富有高校的体系结构，针对材料梳理，综合整体的分析把握，系统性地设计出目标管理的方案，通过贯彻实施，使得政府各部门形成合力、减少冲突、节约资源、提高效率，将目标管理落实到实处，在实践中充分发挥其基层政府的根本性作用。
（二）结合因地制宜，灵活应用措施
明确乡镇行政机关与中央机关和其他地方行政机关的区别和特点，依据各自乡镇的具体情况设立目标，结合当地的经济情况、产业发展、生态现状、居民概况、政治文化等一系列实际因素，灵活应用目标管理的方式方法，展开制定目标计划，用“稳、准、狠”的手段针对目标实施过程中的问题进行适当优化和纠正，并结合其多变的本性，在目标实施过程中灵活应对。
（三）提高干部水平，增强责任意识
针对乡镇政府干部素质和水平的现状和问题，制定一系列培训计划和选人用人计划，积极引进知识和管理型人才，培训现有干部的道德和文化水平，并且要求干部明确自身作为人民公仆的责任，通过目标管理增强干部完成目标的自信心和能动性，使其自觉完成工作任务，自觉热心服务于群众，约束其个人的违规或不当行为，履行行政干部职责。
（四）加强动态监控，预防目标偏离
目标体系确立后就要开始对目标管理的结果进行实时监控，针对乡镇政策执行上的实际情况，定期统计各部门、各村、各社目标的完成进度，及时针对完成目标过程中的新情况、新问题，按照初始目标的要求及时优化和修改。基层政府行政的各项目标是否符合农民的利益最终需要得到农民的评价，建立便利的平台，充分与农民互动，用简单易懂的语言和方法，结合实地情况，让农民定期对乡镇政府的行政目标评价，并针对完成情况，制定奖惩制度，一方面激励政府办公人员的主动性，另一方面也时刻防止管理目标的偏离。
目标管理理论是一种有效且富有前景的管理理论，吸取其在企业中运用形成的精华，针对我国基本国情和现状，用以服务群众、竞争理念、契约关系、绩效评估为核心的目标管理，在乡镇政府中寻求到更佳的行政行为方式，以便将政策的贯彻落实更具有实际性和可持续性，为更好的服务于群众而不断创新。
 
注释：
①王振泉,吕有晨,原树鸾. 企业目标管理新论[M]. 长春：吉林大学出版社, 1990年, 第14页.
②侯保疆. 中国乡镇管理研究[M]. 北京：中国社会科学出版社, 2006年, 第27页.
③杜骏飞，《弥漫的传播》，中国社会科学出版社，2002年，第182页
 
参考文献
[1]申喜连.县乡管理新视野[M].北京：中国言实出版社,2001年.
[2]王振泉,吕有晨,原树鸾.企业目标管理新论[M].长春：吉林大学出版社,1990年.
[3]侯保疆.中国乡镇管理研究[M].北京：中国社会科学出版社,2006年.
[4]吴知论.中国地方政府管理创新[M].北京：人民出版社,2004年.
[5]彼得˙F˙德鲁克.管理实践[M].帅鹏,刘幼兰,丁敬泽译.北京：工人出版社,1989年.
[6]潘福能.公共行政的目标管理与目的管理[J].管理观察,2009年,2期.